论联合国人权理事会的制度创新：比较的视角 *

【内容摘要】“和平、发展与人权”是联合国所追求的三大目标之一。随着联合国改革的不断推进，人权理事会应运而生。人权理事会相对人权委员会，无论在性质、地位、职能等各方面都有了相对发展，尤其是普遍审查机制的引入对保护和促进人权具有积极的意义。但人权委员会弊端的克服绝非创建一人权理事会，而可一劳永逸，欲完善人权委员会之缺陷，我们仍任重道远。

【关键词】人权理事会  人权委员会  创新

一、联合国人权委员会的成就与不足

联合国人权委员会是联合国经济与社会理事会根据《联合国宪章》第68条的授权性规定于1946年设立的。就其性质而言，人权委员会属于联合国经济与社会理事会的附属机构，也是联合国体系中最主要的处理人权问题的政府间机构。人权委员会的委员名额以地域原则进行分配，会员国从初始的18个发展到后来的53个。同时，当选为人权委员会的委员以委派国政府的身份而非个人身份开展工作。

（一）人权委员会的成就

60年来，人权委员会对促进世界人权发挥着不可替代的作用，尤其是在国际人权保护标准的确立方面展示了其显著的长处。

首先，建立了在全球促进和保护人权的框架。人权委员会在其成立的最初20（1946年-1966年）年间，其主要活动为制订国际人权保护的标准（Standard-setting）。人权委员会于1947年通过决议明示其“无权对涉及人权的申诉采取任何行动” ^[1]，将其主要精力集中于制订人权的国际标准，既避免了自身被政治化，又符合当时缺乏人权保护国际标准的现实需要。

1948年通过的《世界人权宣言》即是该阶段的主要成果之一，但该宣言“没有法律上的拘束力” ^[2]。随后人权委员会便致力于制定一项具有法律拘束力的国际条约，以使公约宣示的人权之国际标准在实践中能够得到切实遵守。但由于成员国在人权保护上的分歧 ^[3]，人权委员会在1966年分别制定完成《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》，并于同年在联大得到顺利通过。两公约在1976年分别达到生效所需缔约国之数量而得以生效 ^[4] 。上述三文件连同《公民权利和政治权利国际公约》的两个议定书，被誉为“国际人权宪章” 。^[5]自此，基本形成了在全球促进和保护人权的框架。此阶段，人权委员会在联合国体系中，“事实上发挥着与国际法委员会类似的作用” ^[6]。

其次，设立了保护人权的一系列程序。自1967年，人权委员会的工作重心转向国际人权标准的执行上 ^[7]。虽然联合国人权委员会的成立显示了国际社会对人权的重视和关注，并且在成立初期，委员会确实被源源不断地个人、非政府组织和国家的人权申诉所困扰，但正如前所述委员会在1947年明示其“无权对涉及人权的申诉采取任何行动”，并且该项决定在同年得到了经社理事会的确认 ^[8]，所以在此之前委员会基本上未涉及人权标准的执行问题。

20世纪60年代，国际社会舆论对此愈加不满，随后在联合国大会的促进下，1967年经社理事会通过1235号决议授权人权委员会，对“进入其视野的大规模侵犯人权的行为”,特别是南非的种族隔离和南罗德西亚的种族歧视行为，进行深入、细致全面的研究并提交报 ^[9]。但遗憾的是，1235程序只提供了“国家间独享的公开程序” ^[10]。

1970年经社理事会通过1503程序，授权人权委员会对有可靠证据证实的，大规模系统的侵犯人权的事件，受理相关申诉并予以调查的权力 ^[11]。人权委员会可以自行研究并向经济及社会理事会提出报告和建议，也可以在征得有关国家同意的情况下任命一个特设委员会去进行调查。从1974年至2005年，包括智利、印度尼西亚、日本、德国、英国、美国和以色列在内的共84个国家受到“1503程序”审查。

另外，人权委员会为了执行人权保护的国际标准，还确立了一系列特殊程序。实践中比较著名的为“国别提案”（针对特定国家或领土的人权状况）和“专题程序”（针对普遍侵犯人权的主要现象）。此类程序，多以特定报告员或工作组的形式出现。实践中特定报告员或工作组，由人权委员会主席任命，不取薪酬，以个人身份任职，可以从事多种活动，包括：指导性研究；提供技术性合作建议；对个人人权申诉作出回应；从事一般性人权促进活动等。 ^[12]所有特别程序都必须向人权委员会等政府间机构或联合国大会就他们的意见、结论和建议提出报告。目前已有三十多个特别程序。

最后，建立了全球的人权对话论坛，并与民间社会建立了独特的合作方式。委员会年会提请公众注意人权问题和有关辩论，提供一个拟订联合国人权政策的论坛；并且同数以百计的民间社会组织密切互动，有机会同民间社会合作，而这种机会是其他任何机构所不具备的。

（二）人权委员会的不足

但是，由于当选为人权委员会的委员以委派国政府的身份而非个人身份开展工作，人权委员会天生就是“一个高度政治化的机构” ^[13]。这也正是人权委员会的一大不足——“政治性”。实践中，委员会成了不同国家之间人权问题斗争的阵地，尤其成了西方发达国家就人权问题攻击其它国家的场所。

其次，委员会工作的低效率性。委员会的政治性，导致委员会成了不同国家之间人权问题斗争的阵地。各国均会根据本国的利益提出不同的议案，而委员会的年会仅有六周时间，而每个国家都会为争取自己议案的通过而争吵不休。实践中每年年会差不多都是吵吵嚷嚷的结束，各项议题没有什么实质性进展。

第三，委员会的政治性又导致了人权委员会工作的选择性和人权保护标准的双重性。这在特殊程序中表现尤为突出，因为在国家和专题的选择时，不可避免的会违反人权保护的普遍性原则，而具有选择性及潜在的政治性色彩。而且实践中，对人权委员会“双重标准”、“选择性”、“政治性”等弊端的批判也多因此而起。

第四，“1503程序”的自身缺陷。到目前为止，修改后的“1503程序”仍然是许多人权被侵害者向联合国投诉的唯一途径。然而，启动“1503程序”没有条约依据，因此依据该程序所作的决议对有关当事国没有法律拘束力。证明“大规模系统的侵犯人权的事件”也并非易事。而且由于1503程序的复杂性 ^[14]和保密性 ^[15]导致其在实践中所发挥的作用极其有限。

同时，委员会工作权威性的欠缺。这表现在三个方面：一是委员会仅是经社理事会的职司机构，其地位相对于自身承担的责任严重不相符合。二是委员会成员国由经社理事会选举产生，并且选举的范围限于经社理事会的成员国，相对于委员会的职能其代表性显然不足；三是，委员会的决议缺乏法律拘束力（当然，改革后的人权理事会同样存在这一问题）。

正如联合国秘书长报告中所言：“委员会执行任务的能力，却因信誉和专业精神低落而日益受到影响。特别是，各国竞相成为成员国，目的不是加强人权，而是保护本国免遭批评，或者批评他国。结果，委员会‘信誉赤字’扩大，给整个联合国系统的名誉蒙上阴影。” ^[16]所以，人权委员会的改革势在必行。

二、联合国人权理事会的成立与创新

根据联合国秘书长的提议：“新的需要已超过了委员会执行任务的能力，其会议的政治化和工作的选择性也破坏了这一能力。我们已经到了委员会信誉的下降给整个联合国系统的名誉蒙上阴影，而零敲碎打的改革不足以解决问题的时刻。” ^[17]并在联合国秘书长的提议下，3月15日，第60届联合国大会以170票赞成、4票反对、3票弃权的表决结果通过决议，决定设立共有47个席位的人权理事会，以取代总部设在瑞士日内瓦的人权委员会。6月19日，联合国人权理事会在日内瓦召开了第一次会议。

研究联合国大会A/RES/60/251号决议，我们可以发现新成立的人权理事会在地位、工作原则、会员国制度、会议制度、职责等方面相较人权委员会都有了较大的发展。

（一）   人权理事会性质地位的变化

按照联合国秘书长安南的提议，“设立人权理事会有两种选择，或作为大会的主要机构，或作为大会的附属机构。” ^[18]最终决议中选择了将人权理事会作为联合国大会的附属机关的建议 ^[19]，这相对于人权委员会属于联合国经济与社会理事会的附属机构而言，无疑是将人权理事会放到了更为重要的地位。

首先，作为联合国大会的附属机构，其成员国将由大会成员国选举产生，其代表性得到了提高。其次，将人权理事会作为大会的附属机构，虽然没有将其放到与经社理事会及安全理事会同等的地位，但新设的人权理事会为宪章机构之一，宪章机构的高标准和“重要事项”有三分之二多数表决的制度都将予以保留，这样必将增加人权理事会和权威性。这样将对完善人权理事会的职能，充分发挥其保障人权的作用提供了更为广阔的空间。

（二）   人权理事会的工作原则的明确

与人权委员不同，人权理事会有了比较明确的工作原则。人权委员会的工作原则散见于各个国际公约，包括遵循《联合国宪章》所载宗旨和原则、“国际人权宪章”所宣示的原则等等。然而，根据联大的决议，人权理事会的工作除遵循上述原则外，还必须 ：

1．理事会的工作应以普遍性、公正性、客观性和非选择性以及建设性国际对话及合作等原则为指导，以期加强促进和保护公民、政治、经济、社会和文化权利等所有人权，包括发展权； ^[20]

2．理事会的工作方式应透明、公平、公正，并应有利于真正的对话，注重成果，能够随后就各种建议及其实施进行后续讨论，并还能与特殊程序和机制进行实质互动 ^[21]。

原则总是抽象的，概括的。但原则或许是一门部门法最为精炼的价值取向的表述；原则的确定，对具体规则的制订所具有的指导性意义亦是不可否认的。决议中明文规定理事会的“工作应以普遍性、公正性、客观性和非选择性以及建设性国际对话及合作等原则为指导”，这即从价值取向上排斥了“选择性”、“国别性”、“政治性”等提案的出现。同时，原则中明示了应促进和保护“公民、政治、经济、社会和文化权利等所有人权，包括发展权”，虽然该原则并未明确将“发展权”解释为集体人权，但从条文的结构——即将“发展权”单独予以强调，可以推知此处的“发展权”的主体应包括集体和个人两类，从而终止了实践中关于人权是否包括集体人权的争论。

原则明确规定“理事会的工作方式应透明、公平、公正”，这样有利国家间对话的开展，从而有利于避免国别提案的提起，避免理事会再次成为国家间以人权为由进行互相攻击的论坛，而维持理事会的名誉；并实现决议所宣示的宗旨：“促进和保护人权应以合作和真正对话的原则为基础，目的是增强会员国履行其人权义务的能力，以造福于所有人” ^[22]。

(三) 人权理事会会员国制度的改进

人权委员会时期，会员国从初始的18个发展到后来的53个，规模在不断地扩大，会员国采用区域集团分配的原则，但会员国的选举范围限于经社理事会成员国，而且分于亚洲的名额较少 ^[23]。人权理事会中，更加完善了会员国制度。

1．会员国资格、规模与分配。人权理事会“由四十七个会员国组成；成员构成应以公平地域分配为基础，席位在各个区域集团之间分配如下：非洲国家集团，十三个；亚洲国家集团，十三个；东欧国家集团，六个；拉丁美洲和加勒比国家集团，八个；西欧和其他国家集团，七个” ^[24]。各地域内理事会成员的数目基于该地域内联合国成员国数目而公平分配，既纠正了人权委员会中分配不合理的现象，又维护了主权平等这一国际法之基石性原则。

2．会员国资格的取得、暂停及任期。人权委员会会员国的产生由各地区推荐，人权委员会由拥有54个成员的经济和社会理事会出席并投票的成员半数以上支持选举产生、无暂停会员国资格制度，并可连选连任。而人权两理事会中“每个成员由大会通过无记名投票，以会员国过半数直接选举产生” ^[25]。由此，理事会的代表性和权威性得以加强。

同时，“对于理事会中严重并系统侵犯人权的成员，大会以出席并投票成员的三分之二多数，可暂时取消其在理事会的成员资格； ^[26]”明示“理事会成员任期为三年，在连续两任后没有资格立即再次当选。” ^[27]这样便赋予了每个成员国维护人权的强制义务（若严重侵犯人权，成员资格将会暂时被取消）；并提供了每个联大成员国有当选为理事会成员国的机会，从而在一定程度上避免理事会再次成为“高度政治化的组织”。

3．会员国标准。决议“决定理事会成员资格应向联合国所有会员国开放；会员国在选举理事会成员时，应考虑候选国对促进和保护人权的贡献以及就此作出的自愿许诺和承诺。” ^[28]此规定否认了美国的建议——人权方面表现不好的国家无权当选为理事会的成员国。根据美国的建议，将会有一部分国家因“人权方面表现不好”而被直接剥夺成为人理事会成员国的权利。但实践中出现的问题由谁、以何种标准决定此类“人权方面表现不好”的国家，决议通过委婉的方式将其交于联大成员国抉择。

（四）会议制度的完善

人权委员会仅于每年的三四月份举行为期6周的会议。相对于纷繁复杂的国际人权事件，这种会议模式显然难于应付，并且充满了“政治争斗” ^[29]。人权理事会作为一个联合国的常设机构，其会议分为定期会议和临时会议两种形式。决议决定“理事会应全年定期开会，每年排定不少于三届会议，包括一届主要会议，总会期不少于10 周”，临时会议即“在需要时经理事会成员要求及理事会三分之一成员支持下举行的特别会议”。 ^[30]此种会议制度方便理事会处理迫在眉睫的危机，并得以及时、深入地审议人权问题；还可以有时间采取实质性后续行动，监测各项决定和决议的执行情况。

（五）理事会职能的加强

相较于人权委员会，人权理事会除保留人权委员会原有职能外，最为突出的发展即是我们理论中所言“同侪审查制度”的引入。在决议中被表述为“定期普遍审查机制”，即 “根据客观和可靠的信息，以确保普遍、平等地对待并尊重所有国家的方式，定期普遍审查每个国家履行人权义务和承诺的情况；审查应是一个基于互动对话的合作机制，由相关国家充分参与，并考虑到其能力建设需要；这个机制应补充、而不是重复条约机构的工作。” ^[31]

在这种体制下，每个会员国都将定期受到审查，具体体现了人权的普遍性和不可分割性，从而尽可能避免人权保护的政治化和选择性。而“政治化和选择性正是人权委员会的特征” ^[32]。 这亦是人权理事会为避免人权委员会之弊端所做的最大的努力。

三、联合国人权理事会的未来作用

可以预言，人权理事会的成立对于国际人权事业的发展将发挥更为积极的作用。正如在联合国大会A/RES/60/251号决议通过后，联合国秘书长安南发表声明指出，这一历史性的决议标志着联合国人权事业进入了一个新阶段。现在真正的工作刚刚开始，理事会的声誉将取决于成员国如何使用它。联大主席埃利亚松也指出，决议草案的通过意味着我们将拥有一个基于对话与合作，有原则、有效率和公正的机构。这个机构的成员将承诺促进与保护人权的最高标准，这个机构将进一步推进由联大通过的《人权宣言》。

首先，国际法和标准是联合国人权保护的核心，人权理事会作为联合国体系中最主要的处理人权问题的政府间机构，未来在人权保护标准的制定上仍将发挥核心的作用。人权理事会可能设法克服委员会目前在一些标准制定活动中面临的拖延。过去20年来，条约机构系统大大促进了国际法的发展，人权理事会的设立还将加强该系统的重要工作，并有助于简化和加强该系统的工作，使其能更好地完成任务。人权理事会首次会议上即通过了《强迫失踪问题公约》草案和《土著人民权利公约》草案这两个重要的法律文书。其中《土著人民权利公约》草案经过11年辩论都未能取得突破，这次终于得以通过即是很好的例证。

其次，理事会在人权标准的执行上将发挥更为积极的作用。这将是人权理事会成立后的最为重要的任务。

第一、理事会在处理人权严重局势上将发挥更为重要的作用。一方面，人权理事会可以通过“特殊程序”中的“专题程序”处理严重的人权局势，因为人权委员会基于“专题程序”所开展的工作是值得肯定的， ^[33]在保护和促进人权上发挥了非常积极的作用。另一方面，理事会可以通过临时会议制度，促请各会员国一起采取行动，以审议紧急局势，维护应有的人权标准。理事会首次会议即通过决议，要求调查以色列在阿拉伯被占领土上涉嫌侵犯人权的行为。

第二、根据个人及非政府组织的来文加强对人权的保护。2000年经社理事会通过2000/3号决议，改革了“1503程序”。该决议决定设立一个工作组，由促进和保护人权小组委员会从其委员中指定。工作组有来文工作组和情势工作组。来文工作组在确证存在一贯地、严重地侵犯人权的合理证据后，将事件提交情势工作组。在将情势提交经济及社会理事会之前，“1503程序”中所有前期步骤都是保密的。这样既清晰了来文的具体处理程序，又使程序更加透明，所以“1503程序”在理事会中将会发挥更加积极的作用。

第三、理事会“定期普遍审查机制”的引入，赋予了人权理事会定期审查每个成员国履行人权义务和承诺的情况，这对于人权的国际保护无疑具有深远的意义。这一制度应该成为人权理事会保护和促进人权的最为重要的工具。

第四、理事会有权向可帮助执行工作的联合国其他机构建议政策措施，以使人权的保护落到实处。

再次，作为联合国体系中处理人权问题的主要机构，理事会将担负起协调各人权保护机构的职能。相对于联合国人权系统其他组成部分，尤其是高级专员办事处、联合国处理人权的其他机构和方案、条约监测机构、大会、安全理事会、及经济及社会理事会的作用和任务，人权理事会的设立将强化并加强其他组成部分的人权工作。例如，人权理事会设立后，将为大会第三委员会的议程合理化提供机会，并提高大会分析和提请注意整个联合国系统落实人权实施和使人权主流化方面继续存在的差距的能力。

再其次，人权理事会的宗旨在于以合作和真正对话的原则为基础促进和保护人权，以增强会员国履行其人权义务的能力，造福于所有人。这也就意味着，人权理事会将会成为各国进行人权对话与合作的论坛，供会员国对话，并请民间社会参加，特别是发挥非政府组织的作用。通过对话，可以就意见不同的领域进行建设性接触，并以创造性的对策处理新出现的问题，特别是现行国际标准中模棱两可的问题。

最后，人权理事会还可以通过对话、能力建设和技术援助，帮助会员国遵循人权义务。在对话、充分讨论的基础上向大会提出关于进一步发展人权领域国际法的建议，以确立更为完善、合理的人权保护标准，从而形成良性循环。

四、结语

但是，正如瑞士驻联合国大使所言：“事实上，变化是一个过程，而非一个事件。” ^[34]人权理事会取代人权委员会无疑会将人权的国际保护提到更高的地位，但人权的国际保护，绝非建立一个人权理事会而可一劳永逸。人权委员会的弊端，也不可能随着人权理事会的建立而随之消失。欲使人权理事会得以顺利开展工作，发挥在人权国际保护中的核心作用，仍有许多问题需要解决。

首先，应该认识到人权理事会作为政府间国际组织的附属机构，欲完全克服政治性是不现实的。但决议草案在工作原则、会员国制度、职能完善等方面均做出了相应改变，以尽量避免人权理事会成为各国政治斗争的地方。政治性的最大避免有利于克服实践中人权保护的双重标准和选择性，从而为保障理事会充分发挥保护人权的作用奠定了基础。

其次，如何让美国积极地加入人权理事会的工作中。我们可以发现，人权理事会的建立是通过联大决议的形式而得以组建的。众所周知，联大的决议对会员国并不产生法律上的拘束力，显然将此决议视为联大的决议是无法拘束美国的。另外，正如《联合国宪章》在本质上即为一项国际法条约，即便将决议视为一项国际公约以约束当事国，但显然在通过决议时由于美国投了反对票 ^[35]，此亦无合理的法理依据以约束美国。而美国作为世界上的超级大国，若人权理事会缺乏美国的支持，其工作的难度可想而知。

再次，“定期普遍审查制度”的具体化和完善。根据联合国大会A/RES/60/251号决议， “理事会应在举行首届会议后一年内，拟定普遍定期审查的方法并作出必要的时间分配。” ^[36]然而普遍定期审议制度，易与联合国人权公约机构及特别机制职能重叠，增加发展中国家的报告负担。因此，在定期普遍审查制度的完善上，必须将定期普遍审查制度的标准、与“特殊程序”的协调、与人权条约机构职能的协调等问题进行理性的安排。

实际上，人权理事会作为联合国的宪章机构，其人权审查的标准可以以“国际人权宪章”而确定之。“特殊程序”中的“国别提案”程序，可以考虑由理事会的临时会议程序予以取代，从而最大程度的避免人权问题的政治化。然后由“专题程序”，临时会议和定期普遍审查制度相协调构成人权委员会保护人权的自我机制。而与条约机构的职能协调，可以参见联合国秘书长的建议 ^[37]予以完善。

再其次，人权理事会的建议权问题。按照决议文本理解理事会的建议权仅限于大会，不涉及其它联合国机构。而理事会对联合国其他机构是否具有建议权仍有待讨论。

另外，新成立的人权理事会决议的效力问题。根据决议，人权理事会的调查最终形成报告书，由联大审议通过，而联大的决议在国际法上并不具有拘束力。这无疑将是理事会的决议在实体上难以产生应有的效力，从而影响理事会在保护人权方面应有作用的发挥。

最后，根据《联合国宪章》，联合系统内部包括联合国大会及其第三委员会、经济及社会理事会和国际法院、秘书处等机构均具有促进和保护人权的职能。一方面各机构的职能重合必然造成资源的浪费；另一方面，职能重合可能造成互相推脱责任情况的出现，显然不利于人权的国际保护。而“和平、发展与人权”是联合国的三大基石，相对于人权理事会在人权方面的作用而言，安理会在安全方面是联合国惟一可以采取行动的机构，其决议对当事国具有当然的拘束力。所以，可以考虑在适时的情况下，将联合国系统内部的机构予以系统化调整，将人权保护的职能统一赋予人权理事会，将人权理事会提升到联合国主要机关的地位，从而确立人权理事会在人权保护方面的核心地位。

正如联合国秘书长在人权理事会首次会议上的讲话所言：“我谨希望，在五年内，经过你们的努力，将能明确地确立人权理事会的权威，那时人们将普遍愿意修订《宪章》，将本理事会提升到联合国主要机关的地位。我想，这应当是你们的抱负。” ^[38]

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